关于“十三五”环境保护国际合作的初步思考: 应对新挑战 构建大战略

2016-08-26

作者:周国梅

 

十三五是我国全面建成小康社会的关键时期,也是我国实现经济绿色转型发展,全面改善环境质量的攻坚时期。国内环境保护工作负重前行,环保国际合作面临新形势、新挑战,需要明确定位和重点任务。

回望十二五,环境保护国际合作取得积极进展,已融入环境保护工作的主战线, 在促进对外关系健康发展,积极应对全球与区域环境挑战,引进国外先进技术、资金和管理经验,服务环保中心工作等方面发挥了积极作用。

展望十三五,一方面,从国内形势看,我国经济进入新常态,经济社会转型发展面临的资源环境矛盾将更加突出,人民对良好生态环境质量的要求更加迫切。从国际形势看,世界经济复苏乏力,国际政治经济秩序深度调整,以中国为代表的新兴经济体成为世界经济增长的主要动力。国际经济治理体系与环境治理体系同时发生重大调整与变革。环境事务在全球政治体系中的重要性显著增加,国际社会大力推动后2015 可持续发展进程和目标。但全球环境形势依然严峻。中国国际地位大幅提升,在全球事务中拥有了更大的话语权,也将承担更多责任,在应对气候变化和全球环境治理中的作用凸显。随着中国在全球产业链中的分工调整和延伸,我国所面临的环境问题也日益复杂,承担的大国责任也将更加凸显。

因此,面对这些新形势和新要求,需要我们正确判断国际环境与发展的形势,统筹国际和国内,将环境保护的国际合作和国际环境公约履约有机地融入十三五环境保护规划中,使之常态化、主流化、融合化。伴随着国家一带一路战略的实施,十三五期间,环境保护国际合作需要谋划新格局,构建大战略,促进国际环境保护工作与国内环境保护的有机结合。一是在指导思想和认识理念上,十三五规划中要统筹纳入国际环境合作与履约的内容,实现理念与认识的转变;二是要围绕一带一路战略,提供生态环保服务与支撑保障;三是要服务国内环境质量改善的中心工作,制定专门的行动计划和任务;四是建立绿色产业链和价值链,提升对外贸易和投资绿色化水平;五是构建南南环境合作网络,建立健全服务保障体系;六是要加强基础研究与能力建设,健全强化保障制度与措施。

 1   十三五环境保护国际合作面临新的形势与挑战

 当今社会,经济全球化不断加速,世界格局正在发生着深刻的变化,2008 9月以来,世界经济遭受了20 世纪大萧条以来最为严峻的挑战。目前世界经济复苏依然乏力,面临的多重危机并未从根本上消除,气候变化、能源危机、粮食、资源环境危机等问题相互交织,正如联合国环境规划署2009 年年报中所指出的气候变化问题与其他全球环境问题紧密相关、相互交织,更强调了人类社会需要在可持续发展的大框架下,采取系统性措施来应对的重要性。国际社会谋划的后2015 可持续发展进程正在加速,环境保护与可持续发展依然是国际社会的主旋律。十三五是我国全面建成小康社会的关键时期,也是建设资源节约型和环境友好型社会的攻坚时期。深刻理解和把握世界环境与发展趋势,对于我们做好十三五时期的环境保护国际合作工作有重要的现实意义。分析十三五期间的国际环境与发展形势,可以用两个基本判断和四个强化来概括。

1.1 我国面临复杂的国际环境与发展形势

世界经济下行,我国经济进入新常态。发达国家实施再工业化以及美国的亚太再平衡战略,给我国产业

升级、绿色转型带来挑战和压力;世界政治与经济局势复杂多变,我国周边地区形势持续处于快速变化过程中,不确定性和不稳定性显著突出。

2000 年《联合国千年宣言》签署,以减贫为主要宗旨的千年发展目标极大地推动了新世纪以来的全球发展事业,但发展不平衡、气候变化、能源安全、粮食安全、防灾减灾等全球性挑战依然严峻。鉴于千年发展目标将于2015 年到期,联合国于2010 年要求联合国秘书长为推进2015 年后联合国发展议程提出建议1,标志着有关2015 年后国际发展议程(以下简称后2015议程)正式提上联合国议事日程。以可持续发展目标作为后2015 议程的基础已成为国际社会的共识,可持续发展理念将在后2015 时代得到进一步强化。相比千年发展目标,可持续发展超越了具体问题导向的思路,更能为全球发展议程提供一套国际规范和哲学基础。目前正在商议的与环境有关的目标也很多,包括确保健康的生活方式,到2030年大幅度减少危险化学品以及空气、水和土壤污染导致的死亡和患病人数;积极为所有人提供水,可持续管理水和卫生,改善水质,减少污染和倾倒废物,减少有害化学品排放,未经处理废水排放减半,保护和恢复与水有关的生态系统;建设具有包容性、安全、有复原力和可持续的城市和人类居住区,确保可持续的生产和消费模式;保护、恢复和促进可持续利用陆地生态系统,可持续管理森林,防治荒漠化,制止和遏制土地退化现象,遏制生物多样性丧失。

但同时,发达国家与发展中国家的分歧日益凸显。一是关于共同但有区别的责任原则,发达国家试图以共同责任取而代之,发展中国家则强调必须继续坚持;二是关于目标执行情况的具体指标设定,发达国家试图设置清晰、量化、可达成的指标,发展中国家则主张应根据本国国情能力和发展阶段确定,不可强加;三是关于构建全球发展伙伴关系,发达国家试图淡化南北合作对发展融资的重要性,发展中国家则要求发达国家落实援助承诺和技

术转让。

国际社会对环境可持续的重要性认知不断上升。一是当前后2015 议程讨论中关注的环境议题更为全面,凸显了环境可持续目标在后2015 时代全球发展进程中的支柱性地位;二是后2015 议程关注可持续发展各个方面的一体化,强调了环境可持续目标与经济目标、社会目标的进一步融合。

1.2 全球与区域环境问题形势严峻,各方博弈日趋激烈

根据联合国环境规划署组织编写的《全球环境展望5》报告研究得出的重要结论:全球环境问题整体上

呈现恶化趋势,面临更加严峻的挑战,包括气候变化在内的多重危机交织,更加剧了千年目标实现的挑战性。

具体而言,全球环境问题主要有如下特征和趋势:

一是全球环境总体状况恶化,环境问题的地区及社会分布失衡加剧。过去20年,在经济全球化过程

中,少数发达国家和地区的环境压力逐渐减弱,但大多数欠发达、发展中和转型国家和地区环境状况没有得到改善,甚至恶化。总体态势是局部地区改善、全球范围恶化,全球环境变化的地理与社会分布失衡加剧。

二是少数全球或区域性环境问题取得积极进步,多数进展缓慢或改善乏力。过去20 年,诸如臭氧层

破坏和酸雨等少数相对简单的全球和区域环境问题的解决取得了积极进展,但包括气候变化、生物多样性、水资源、化学品、土地退化和森林减少等多数全球环境问题没有得到有效解决或进展缓慢。

三是各种全球环境问题相互影响,复杂性不断增强。各种全球环境问题之间的关联性不断增强,例如

全球气候变暖可能导致海洋、土地、森林、生物多样性、水资源等全球环境问题的进一步恶化,反过来,森林等生态系统的恶化又会加剧气候变化,互为因果,全球环境问题的复杂性不断增强,应对更加艰巨。

四是传统的环境问题尚未得到有效解决,新环境问题不断出现。因工业化而产生的传统的环境问题

尚未得到解决,如大气污染问题、水环境污染问题等,新出环境问题严重威胁人类生存和人的身体健康而被提上国际社会议程。如化学品、汞污染问题、持久性有机污染物问题、电子废弃物的跨境转移问题等,国际社会已就化学品污染达成具有约束力的新国际环境公约。

国际环境与发展形势中的变化,主要体现在以下几个方面:

一是环境问题愈加成为世界问题复合体,上升到政治和发展的高度,甚至决定国家发展空间。

环境问题从来都不是一个单纯的技术问题,而是综合了政治、经济、社会、文化等多个领域,是世界问题的复合体,这一点特别体现在气候变化问题上。李克强副总理在绿色经济与应对气候变化国际合作会议上指出:气候变化问题既是环境问题,也是发展问题,已经成为人类社会面临的共同挑战。国际社会就气候变化问题寻找解决之道,其根本分歧实际上就体现在温室气体减排的国家责任如何界定、减排的可测算、可报告、可衡量的机制如何执行等焦点问题上,实际表现为国家竞争力之争、国家发展空间之争。

除了气候变化问题外,其他全球和区域环境问题也或多或少地体现了环境问题的多重属性。可以说,当

今社会,环境问题已经开始成为影响国际经济和政治秩序的重要因素,环境安全已经成为国家非传统安全的重要范畴,环境利益也已经成为国家利益中的重要组成部分。因此,在制定十三五环境保护规划时,必须将全球和区域环境问题提高到影响国家安全和国家利益、影响国家长远发展的战略高度来认识和考虑。

二是绿色发展趋势越来越强化,已经成为增强国家竞争力、占据战略制高点的重要选择。绿色经济

、绿色发展等概念在金融危机中为国际社会所广泛接受,在后金融危机时期,通过不断探索,绿色经济、绿色发展的实践正在不断深化。越来越多的国家深刻地认识到多重危机表面上是对经济的冲击,实际上是对不可持续的发展方式的冲击,危机常常伴随着新一轮产业与技术的革命。

         因此,发达国家及很多新兴经济体都非常重视绿色经济、低碳经济的发展,不仅在经济刺激计划中有相当大的绿色投资比例,更在技术与研发中加大对节能、低碳、环境保护技术投入的比例,将之作为战略性新兴产业进行全面布局和重点培育。很多国家都深刻地认识到,绿色、低碳技术与标准将成为未来影响国家竞争力的重要砝码。一些发达国家正在利用其在低碳、环保方面的优势,一方面增强其在节能环保产品和技术的出口,打开发展中国家的市场,另一方面,又利用制定国际规则的话语权,利用贸易手段,制定碳关税政策,限制高碳产品的进口和消费。因此,绿色发展的能力将成为决定未来国家竞争力的重要因素,成为一个国家在新一轮全球产业调整中,能否占据战略制高点的重要选择。

三是国际环境治理进程进一步加快,国际环境规则趋于机制化、刚性化。全球环境保护作为一种公共物品,只靠单个国家的努力很难奏效,国际社会必须建立一套规则和制度才能有效保护全球环境。国际环境治理的概念应运而生。国际环境治理可以被认为是国际社会为保护环境、解决各种环境问题,特别是全球性环境问题而建立起来的相应的管理制度以及采取的行动,包括组织结构、政策工具、资金机制、规则、程序和规范的总和,用以规范国家对于国际环境问题所采取的行动。其中联合国环境机构(以联合国环境规划署为代表)在国际环境治理改革进程中起到核心作用,也是国际环境治理改革的主要推动力量。

国际环境治理改革推进力度不断加大,进程不断加快。虽然前几年联合国环境署牵头提出了渐进式改革与更广泛的改革双轨推进的方案,包括改革与强化联合国环境规划署,通过科学研究强化决策的政治影响力与政治意愿,通过推动建立联合国环境组织或世界环境组织的体制改革,强化国际环境规则与标准的约束力,使之进一步刚性化,通过推动多边环境公约的整合与协同增效,提高履约效果与效率。2014 6 月召开了联合国环境署首届联合国环境大会,大气环境质量问题高度关注,列入日程。打击野生动植物非法贸易问题成为关注点,并提出了铅、镉等化学品污染问题、海洋微塑料污染等新型环境问题。

四是包括中国在内的新兴经济体在国际环境与发展格局中具有越来越大的影响力,国家责任进一步强化。当前,包括中国在内的新兴经济体在经济发展方面取得了令世人瞩目的成就,在国际环境与发展格局中影响力越来越大,对世界经济的贡献越来越大。据国际货币基金组织测算,2014 年,中国经济增量对全球经济增量的贡献率已居世界首位,达到27.8%。但同时也意味着这些国家需要承担更多的全球和区域环境保护的责任。

通过国际环境治理改革,提高国际环境规则和标准的约束性,强化发展中国家特别是新兴经济体的环境责任。在国际环境规则和标准的制定中,发达国家一直处于主导地位,而发展中国家因发展阶段和能力限制等因素,一直处于弱势地位,近年来以中国、巴西、印度等为代表的新兴经济体在国际环境事务中的影响力不断提升,受到国际社会的关注。

在国际社会讨论的国际环境治理改革方案中,对加强发展中国家的能力建设、兑现发达国家的资金承诺,建立技术转让机制等发展中国家普遍关注的内容比较弱,而环境规则与标准制定、国际环境公约的遵约机制等内容很强,显示了发达国家意欲通过改革进一步强化发展中国家特别是新兴经济体的环境责任,特别是当前处于后金融危机时代,绿色发展、低碳经济成为世界发展趋势,各国都在抢占新一轮绿色产业改革的制高点,通过改革国际环境治理,进一步强化新兴经济体的环境责任,遏制新兴经济体的发展空间。新形势、新挑战和新机遇的特征主要体现在以下几个方面:

一是我们所处的外部环境已经发生了变化,我们需要研判新形势,应对新挑战。随着国家一带一路战略的实施,我们所处的国际环境与所采取的战略正在深刻调整和转型。一带一路战略标志着我们已经从过去的输入型战略转型为输入与输出相结合的战略。中国在全球产业链、价值链中的位置也在发生变化,过去的一些环境问题很多是因为中国处于全球产业链的制造国地位所造成的。未来一段时期,中国的经济结构调整将主要依靠扩大国内消费、减少国内基础设施投资、发展技术密集型和服务主导型产业等推动,在一定程度上可能会减少国内生态环境足迹。但是全球产业链上的环境责任在加大。

二是中国经济深度融入全球,环境与贸易、投资关系密切。当前,国际资本流动迅速增长,国际分工不断深化,全球经济一体化趋势日益增强,生产要素跨国界流动的自由化程度越来越高,世界经济进入新的发展阶段。作为当今世界经济活动中最活跃、最重要的因素,对外投资与贸易在全球范围得以发展,并成为世界经济发展中的主导力量。我国参与国际经济的深度和广度迅速提升,进出口贸易额快速增长(如图1)。世界贸易组织统计数据表明,2013年和2014年我国连续两年成为世界货物贸易大国之首,2014年贸易总额达到4.303万亿美元(约合人民币26.7万亿元)。

  

 随着世界市场一体化以及因市场活动带来的对环境损害的认识能力的不断提高,贸易与环境之间的冲突日益凸显。长期来看,那些以牺牲环境为代价提高国际竞争力的国家,将会不自觉地成为世界污染产业的落脚地;而高环境标准国家将从绿色技术和产品中获利,在国际贸易中更具竞争力。

目前来看,过去支撑我国出口导向型贸易政策的低成本劳动力、资源、环境等要素的比较优势正在迅速变化,加工贸易的出口产品正在逐步萎缩;另一方面,发达国家绿色贸易壁垒越来越多地影响到我国对外贸易的正常进行。我国对外贸易面临转型的临界点,需要通过发展绿色贸易,促进经济发展方式转变及产业结构调整,实现经济效益、生态效益和社会效益的多赢目标。

三是国内环境保护工作正在转型,对国际合作提出新要求。提高环境质量,防范环境风险将是十三五环境保护工作的重点和目标,环境保护国际合作也要全面围绕改善环境质量这个中心点,借鉴经验,搭建平台,加强和深化合作,切实实现协同效应与共赢效果。目前,国际环境合作在管理体制、能力建设与政策保障方面,尚存在不足与短板。环境保护国际合作相关的职能相对分散,协调不足,如国家一些大的对外援助与投资计划等并没有环境保护部门的参与,环境保护公约履约等也没有建立起国家层次的统一、高效的协调机制,对地方开展环境保护国际合作工作缺乏指导、沟通与交流。当前我国参与国际环境保护合作的能力还相当薄弱,资金保障不足,基础研究不够,对跨国界环境保护问题、区域环境保护问题等研究不够,机理不清,人才队伍建设不足,熟悉国际规则、参与国际谈判的人才严重不足,必须加强能力建设,加大资金支持力度和人才队伍建设。

  


2   十三五迎来构建国际合作大战略的机会之窗

综上,综合考虑十三五国际国内形势,可以看到,十三五是我国推动绿色转型、改善环境质量的机会之窗window of opportunity),也是我们全面融入国际环境与发展进程,参与国际环境治理体系构建的机会之窗。对我们进一步融入国际环境与发展进程,解决好全球、区域环境问题,促进我国国内环境问题的解决,都具有重要的意义。为适应全球化、国际化的要求,环境保护国际合作事关国家利益、国家形象和国家环境安全,已上升到国家战略高度,必须给予高度重视;已经到了强化顶层设计,强化谋篇布局,主动积极构建合作大战略的时机。

大战略是大国政治经济发展和外交的战略。当今世界,现代化本质上还是大国竞争,大国的兴衰始终伴随着大国相互竞争的现代化过程。对世界上人口规模大、国土辽阔、资源丰富的大国而言,凡是那些开放的、对现代化挑战做出积极响应的、实施进取型大国战略的国家迅速崛起成为强国。有鉴于此,中国在迅速崛起的现代化过程必须构建自己的大战略,界定中国的国家利益,分析中国所处的发展阶段,判断中国在全球中的地位与作用,识别中国发展的各类机遇与挑战,更加清晰地认识中国的战略目标与利益之所在(胡鞍纲,2005)。同时,我国环境保护国际合作,也需要实施与新形势要求相适应的大战略

2.1 统筹国际国内,强化顶层设计

大战略要求我们一定要在全球化、国际化的大背景下,具有国际视野,强化顶层设计。至少包括三个要点:一是要借鉴发达国家的经验教训,不走先污染、后治理的老路,下决心调整环境与经济的关系;二是学习一些发达国家先进的环境管理制度,引进先进的管理理念和技术,根据我国的国情,为我所用;三是以环境友好的方式利用好国际环境容量和资源,配合我国走出去战略,在全球产业和分工大调整的格局中,优化产业结构,提升发展质量,在全球以绿色经济发展为标志的大趋势中,占据战略制高点,以环境保护国际合作服务国内总体战略。

2.2 设计好国际合作大战略的目标

国际合作大战略的目标要点包括:深入贯彻落实党的十八大精神,维护国家发展战略机遇期、实现两个百年目标,发挥环境保护在生态文明建设中主阵地作用,统筹国际、国内两个大局,服务国家政治外交需要和环保中心工作,进一步提高改革开放水平,为实施走出去战略、建设生态文明和美丽中国、维护全球生态安全发挥积极作用。

坚持既要服务政治外交大局和环保中心工作,又要积极融入其中,真正实现三个方面的转变,即由侧重强调有区别的责任原则,向既坚持有区别的责任,又重视共同的责任和义务的方向转变,把做好自身生态环保工作与维护全球生态安全有机结合起来;由过去被动应对全球环境问题带来的各种压力,向积极参与、推动国际环境规则和治理体系向更加公平公正的方向转变;由强调争取环境与发展援助,向既要继续引进资金和技术,又要提倡相互帮助、协力推进,为其他发展中国家提供力所能及援助的方向转变。

 3  环境保护国际合作大战略的重点任务与措施

 环保国际合作要适应新形势和新要求,从指导思想、目标与任务、政策制度保障上有机地纳入环境保护国际合作的要求,坚持国际、国内统筹兼顾、协调发展、协同推进、取得共赢的原则。

3.1  在指导思想和认识理念上统筹纳入国际环境合作

指导思想体现了对问题的基本认识,因此,在指导思想中要统筹国际、国内两个大局,继续坚持共同但有区别的责任的原则,将环境保护国际合作有机地融入国内环境保护工作中,通过推动环保国际合作和履行国际环境公约,完善环境保护政策法规和标准制度体系,实现国内环境质量改善与履行国际环境责任的协同效应,展示负责任的大国形象,为全球可持续发展做出积极贡献。

3.2  要全面体现为一带一路提供服务与支撑的要求

加强生态环境保护,可以丰富区域合作的维度和内涵,全面体现可持续发展的原则,是一带一路建设的应有之义。建设绿色丝绸之路的内涵,体现在两个层面:

一是生态环保为一带一路提供服务支撑。经济贸易、基础设施建设等活动应该绿色化、生态化,发展应是绿色、低碳的发展模式,遵循资源节约和环境友好的原则,为此需要制定相关的区域环境保护准则或指南,成为丝绸之路经济带建设的环境保护准则。

二是加强一带一路沿线国家在环境与发展领域的合作,促进环境与经济和谐发展,提升区域环境可持续承载力,实现共同绿色发展,为此可以与沿线国家共同制定环境保护合作行动方案。紧紧围绕绿色一带一路建设的要求,发挥生态环境保护工作在政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通中的全面服务支撑作用,加强我国与一带一路沿线国家的环保合作,支持我国产业与服务走出去,防范生态环境风险,并与各国共享建设成果。

三是服务国内环境质量改善的中心工作,制定专门的行动计划和任务。紧紧围绕改善环境质量这一十三五环保工作的核心目标,以建立面向环境质量改善和风险防控为目标,加强国际间、尤其是区域间的联合研究和技术交流,基本建成环境质量改善的治理技术体系和管理技术体系。通过国际环保政策和科技交流合作,引进先进理念,不断创新研究手段、内容和方法,全面提升环境综合治理能力,推动我国环保领域创新能力的提升和环保产业发展,全面提升应对区域和全球环境问题的能力。

在环境保护国际公约履约方面,基本思路是按领域分要素,将国际环境公约中的要求与国内污染减排与环境质量改善相衔接,相互补充,相互促进。将《斯德哥尔摩公约》、汞公约等履约任务有机纳入大气、水、土壤污染防治行动计划,实现国内污染减排与国际环境履约的协同与衔接。

四是建立绿色产业链和价值链,提升对外贸易和投资绿色化水平。绿色贸易与投资是中国解决自身发展与环境问题的必然选择,也是促进区域及全球经济绿色发展的最佳实现方式。当前,应优先大力发展服务贸易并转变高能耗出口模式,提高资源利用效率以减少对外资源依赖,发展绿色环保产业并促进对外投资的绿色转型,推动绿色发展经验共享,搭建国际合作平台。识别和解决我国对外贸易和投资中面临的主要环境问题,建立绿色产业链和价值链,提升中国对外贸易和投资的绿色化水平。

五是构建南南环境合作网络,建立健全服务保障体系。以政策交流、能力建设、技术交流、产业合作为主要内容,加强与发展中国家的环境合作,研究推进南南环境保护合作行动计划,特别是加强与周边国家的区域环保合作,包括中国东盟,上海合作组织框架下合作,重点开展绿色经济、环境执法、环境影响评价、大气、水、土壤等污染防治政策对话与合作,加强环境管理能力建设与知识分享;研究制定国家绿色援助计划,开展面向发展中国家的环境与发展援助,取得南南环境合作的共赢效益。

六是要加强基础研究与能力建设,健全强化保障制度与措施。针对当前我国对大部分全球与区域环境问题的基本机理、现状、影响情况和发展趋势都缺乏系统综合研究,直接制约着我国应对全球与区域环境问题的对外和对内战略与对策的制定。为此,应加强机构和能力建设,建立起一支专门的国际环境问题研究队伍,同时组织相关国内研究机构开展系统和长期的基础观测和研究工作,并加强与国际智库的沟通交流,打造一批具有国际影响力的环境与发展研究智库。要重视环境保护对外宣传工作,这是新形势新阶段我国国际环境合作的新任务,要将环境保护的对外宣传工作综合纳入国家对外宣传总体战略部署中,讲好美丽中国故事,让国际社会充分了解我国环境保护工作的进程、成就和必要的经验,展示出负责任大国形象。

 

责任编辑:何小雷